办理非法采矿类民事公益诉讼案需把握的关键点

2021-11-18

■准确认定矿产品价格 ■科学量化损害赔偿数额 ■有效督促行政机关履职 

  办理非法采矿类民事公益诉讼案需把握的关键点 

  随着市场经济的不断发展,非法采矿破坏生态环境和矿产资源案件呈高发态势。在办理Z县Q水泥公司非法采矿民事公益诉讼案中,面对案涉矿产品价值认定、生态环境损害赔偿数额确定等难点,检察机关主动作为,赢得地方党委政府及相关行政机关的支持配合,明确企业应承担的行政责任、民事责任,助力优化营商环境,实现了办理一案、治理一片的效果。 

  以罚代管,违法开采屡禁不止 

  Z县Q水泥公司是一家国有公司的全资子公司,2010年12月10日,其经原A省B市国土资源局许可,取得采矿许可证,有效期限至2024年12月10日。Q水泥公司的水泥生产线于2011年3月建成投产,同年底开始越界开采石灰岩矿,且因越界开采于2013年、2014年、2016年,被原Z县国土资源局行政处罚,累计处罚25.308万元。但Q水泥公司每次都是仅缴纳罚款,对立即停止违法行为的要求置若罔闻,违法开采屡禁不止。 

  2020年9月,中央环保督察组现场督察发现,Q水泥公司存在长期越界开采、生态破坏严重等问题,并将该问题通报至最高人民检察院。同年12月,最高检向A省检察院下发督办函,A省检察院于同月立案,并组成专案组全面调查。中央环保督察组通报本案后,自然资源部挂牌督办,A省自然资源厅提级办理该案。经核实,Q水泥公司于2010年10月至2020年5月,在采矿权内外累计动用资源量2418.5万吨,其中越界开采累计2014.5万吨。2021年1月,经价格认定,原矿市场价格为3.01元/吨。2021年2月,由于检察机关提出Z县自然资源局存在以罚代管的问题,该局撤销了3次行政处罚。2021年4月,A省自然资源厅重新作出行政处罚,对Q水泥公司没收违法所得6063.645万元,并处以20%的罚款1212.729万元,扣减已缴纳的25.308万元,合计处罚7251.066万元。4月28日,A省自然资源厅将Q水泥公司涉嫌非法采矿罪线索移交Z县公安局。Z县公安局立案侦查。 

  刑责之外,怎么追究行政责任和民事责任 

  Q水泥公司越界开采矿产资源已达到非法采矿罪追诉标准,理应承担刑事责任。下面,笔者重点阐述其应承担的行政责任和民事责任。 

  (一)行政责任 

  根据矿产资源法和《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定,Q水泥公司应当承担退回矿区范围开采、赔偿损失、没收违法所得、罚款乃至吊销采矿许可证的行政责任,其中矿产资源违法所得数额应当按照销售凭据确定;没有销售凭据的,按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算,不扣除开采成本。Z县境内仅有Q水泥公司开采石灰岩矿且越界开采的石灰岩矿未销售,只能按照Z县原矿市场价格认定Q水泥公司的违法所得,因此准确认定Z县原矿市场价格是Q水泥公司依法承担行政责任的前提。 

  (二)民事责任 

  民法典第七编第七章中规定了环境污染和生态破坏侵权责任,根据民法典第1229条、1232条、1234条、1235条的规定,Q水泥公司应承担修复生态环境、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失及相关调查、鉴定评估等费用,甚至还面临惩罚性赔偿等。Q水泥公司于2020年12月委托第三方机构编制了环境恢复治理方案,按照该方案恢复治理需要3300余万元。经查,上述恢复治理费用仅是对生态环境损害的基本恢复费用,不包括期间生态服务功能丧失导致的损失和生态功能永久性损害导致的损失等费用,因此需要鉴定机构对该公司应当承担的生态环境损害赔偿费用进行评估鉴定。 

  怎么确定矿产品价值及生态环境损害赔偿数额 

  在办理该案过程中,如何确定矿产品价值及生态环境损害赔偿数额等难点问题,直接影响到Q水泥公司行政责任、民事责任的承担。 

  (一)原矿市场价格认定不全导致行政处罚错误 

  A省发改委价格认定部门受A省自然资源厅委托,对Q水泥公司越界开采的原矿市场价格认定为3.01元/吨,该价格是企业在矿石被爆破落地过程中剥离、穿孔、爆破三个环节的成本,未将矿石本身价值计入。A省自然资源厅表示,其委托事项中是包括矿石本身价值的,Q水泥公司也认为原矿市场价格应包括矿石本身价值。但A省自然资源厅还是以3.01元/吨的价格,认定Q水泥公司越界开采违法所得数额为6063.645万元,进而依据矿产资源法第40条、矿产资源法实施细则第42条和《A省国土资源部门规范行政处罚自由裁量权实施标准(矿产部分)》第2条的规定,处以没收违法所得6063.645万元,并处20%的罚款1212.729万元。因3.01元/吨的价格不包括矿石本身价值,故据此作出的行政处罚错误。 

  (二)生态环境修复费用并非应承担的全部民事责任 

  A省生态脆弱,Q水泥公司越界开采近十年,造成当地生态环境严重破坏,一是直接导致矿石本身的灭失,使得矿产资源量减少、植被破坏;二是打破区域生态平衡,损害生态环境质量,降低生态系统服务功能。 

  越界开采矿产资源的损失,不能单纯以矿产品的价值来衡量,更要考虑对生态造成的损害。为此,最高检派督察组现场督办此案,并明确指出Q水泥公司编制的环境恢复治理方案仅包括补植复绿等基本生态环境修复费用、期间生态功能损失费等费用并未计入,遂督促A省检察院与其委托的A省生态环境科学设计院沟通,对Q水泥公司越界开采造成矿山生态环境永久性损害、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失等进行鉴定评估,并对造成的各类经济损失及生态修复费用进行量化。 

  优选办案路径 优化营商环境 

  检察机关在查清案件事实和明确企业应承担行政、民事责任的同时,在办案过程中还注重凝聚各方共识、形成工作合力,助力优化营商环境。 

  (一)赢得当地党委政府的支持配合 

  由于当地党委政府及相关领导心存顾虑,担心影响企业发展,进而影响地方财政收入,该案一度进展缓慢。最高检督察组到B市、Z县实地调查走访,分别与B市、Z县主要领导座谈,动之以情、晓之以理,最终经过多次座谈,彻底打消了当地党委政府的顾虑。B市、Z县主要领导表示要依法严管厚爱,真正做到支持企业就要规范企业;要全力支持配合检察机关工作,对相关公职人员应承担的法律纪律责任不遮不掩。 

  (二)联合生态环境部门形成工作合力 

  在办理本案中,当地党委政府提出Z县经济落后,希望检察机关充分考虑,支持由地方政府提起生态环境损害赔偿,尽可能减少对企业和当地经济的不良影响。为此,检察机关积极与A省生态环境厅进行沟通,原则上同意由地方提起生态环境损害赔偿,检察机关提供充分的法律支持和帮助。同时检察机关建议做好相关工作,一是由生态环境部门与企业就生态环境损害赔偿方案进行磋商;二是如磋商未达成一致,由A省生态环境厅督促B市政府提起生态环境损害赔偿诉讼。 

  (三)督促行政机关依法履职优化营商环境 

  习近平总书记指出:法治是最好的营商环境。行政机关依法行政是营商环境法治化的重要一环。本案中,Q水泥公司违法开采近十年,一方面暴露出企业法治观念淡薄,依法生产经营意识不强;另一方面也暴露出省、市、县三级自然资源部门在采矿权审批、监管及执法等方面存在不作为、乱作为等不依法正确履职的问题。为此,A省检察院对A省自然资源厅怠于履职致使公益损失一案依法立案调查,该厅已采取积极措施进行整改。同时,A省检察院组成专案组全面调查有关行政机关公职人员应承担的法纪责任,并依据干部管理权限移交当地党委政府、纪检监察机关依法处理。 

  (作者单位:最高人民检察院、江苏省东海县人民检察院、江苏省徐州市人民检察院)


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